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PPP导向标·国家发展改革委指导
编者按：
去年12月15日，国家发展改革委投资司面向PPP专家库组织开展了PPP主题征文活动。今年2月3日，征文活动截止。经过专家严格评选和综合打分，共评出一等奖20篇、二等奖30篇。
3月9日，PPP导向标发布了主题征文评选结果。并拟由“PPP导向标”、“清华PPP研究中心”公众号及中国经济导报陆续刊登相关征文。现刊登第8期，以飨粉友，并请持续关注为盼！
重庆国际投资咨询集团有限公司高级工程师 江成山
一、研究背景及意义
（一）背景
1、PPP已成为基础设施和公共服务领域项目建设的重要模式。推进PPP模式，是全面深化改革尤其是深化投融资体制改革的内在要求，也是防范和化解政府债务风险、激发民间资本活力、促进有效供给的重要抓手。随着顶层设计和制度体系的完善，PPP已成为基础设施和公共服务领域项目建设的重要模式，并将扮演越来越重要的角色。
2、民间投资持续下滑，亟需寻找破解之道。2012年以来，我国民间投资增速总体呈下滑态势，2016年首次出现民间投资增速低于总体投资增速的现象，与总体投资增速的缺口有所增大。
3、民营资本参与PPP项目还存在一些困难。在经济增速放缓，民间资本投资实体经济信心不足的背景下，民营资本有参与PPP项目的积极性。但是，由于制度或操作层面的问题，民营资本参与PPP项目还存在一些问题和障碍。
（二）意义
深化投资体制改革，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，确立企业投资主体地位。PPP作为投资体制改革的重要方向，其直接目的不在于推动民营经济的发展，但民间投资是否能够在公开、公平、公正的环境下平等参与PPP投融资体制改革，对PPP投融资模式改革的深度和广度、对重树民间投资信心、对公共产品和服务的有效供给均有深远的意义。
二、民营企业参与PPP项目的障碍
（一）参与门槛高
2016年5月，、重庆、福建、，部分民营企业反映有的PPP项目就是为国有企业量身定做。由于PPP项目在PPP方案编制时均需进行投资者接触，为了确保有意向的投资者中标，在招标条件设定时，无可避免会针对意向企业设置一些倾向性条件，减少竞争。但这种操作方式无疑将前期没有参与洽谈的企业（主要是民营企业）排除在外。通过对重庆已经落地的项目的考察，主要包括单项条件（注册资本、资质等级、类似项目经验等）要求过高、综合条件要求过高（需要同时满足的条件过多）以及不允许联合投标等问题。这些招标条件很大程度上限制了竞争，只有极少数民营企业符合要求。
（二）融资成本偏高，收益率竞争劣势明显
国企尤其是央企融资成本低于民营企业融资成本是不争的事实，也是我国长期存在的问题，这也是银行等机构贷款规避风险的必要手段。但这种融资成本的差距客观上助推了很多竞争性领域的“”，在PPP项目领域，融资成本的差异也发挥着巨大的影响。
据兴业证券2016年6月对西部基建的专题调研报告，国企在银行借贷利率水平上，普遍要求在基准利率基础上下调10%，而像中建、中铁等央企可以拿到国开行1%高一点的贷款投资PPP项目。反观民营企业，银行贷款利率普遍高于基准利率10%-20%。就按最小的差距（下调10%和上调10%），在现五年以上贷款基准利率4.9%的基础上，民营企业融资成本比国有企业融资成本高约1%。由于PPP项目都有较长的融资（运营）期限，即使按10年计算，静态来看，民营企业要拿出10%的施工利润弥补利率劣势，才能与国企处于同一收益率竞争水平上。虽然民营企业在施工成本上较国企更低，但随着人工成本的上涨，施工利润空间被压缩，用短期的施工利润来弥补长期贷款亏损的空间越来越小，风险也越来越大（利率风险）。
从重庆目前落地的项目来看，在评分标准中，收益率所占分值比重较高，而采用“投资+收益”作为评分标准的项目较少，这无疑进一步掩盖了民营企业在建设投资低方面的优势，而进一步放大了民营企业融资成本高的劣势。
（三）风险分担不合理，民营企业顾虑重重
PPP模式的优点之一是项目风险分担，风险分担的原则是任何一种风险都应由最适宜承担该风险或最有能力进行损失控制的一方承担。根据此原则，PPP项目应由社会资本承担项目设计、建设、财务、运营、维护等商业风险；由政府承担政策、法律和最低需求风险；不可抗力等风险由政府与社会资本合理分担。
但是，民营企业对政府承担风险的诚意顾虑重重。虽然政府应该承担的风险范畴最终能够写入PPP合作协议，但地方政府的诚信问题是民营企业最担忧的事情，例如，地方政府换届或领导调整后，继任者不认前任签订的合同，民营企业不得不承担相应的损失，即本应由政府承担的风险最终都转嫁到了民营企业身上，风险分担条款只是“看上去很美”。
再有，民营企业自身也不愿承担应由社会资本承担的风险。这主要是民营企业本身存在的问题。由于民营企业的投资就是为了收益，总是千方百计减少自己承担的风险。在调研中，很多民营企业均提到希望政府或财政对项目进行兜底，这是有违PPP模式初衷和相关规定的。
（四）对政府履约能力持怀疑态度
该问题本质上与风险分担相关，但也有其不同的地方。即地方政府认同PPP协议的内容以及自身应该承担的义务，但地方政府财力无法支撑政府购买服务或可行性缺口补助应支付的相关费用，造成社会投资者无法获取投资收益。
该问题现在还没有暴露出来，但随着政府债务管控的加强，越来越多的政府投资项目将采取PPP模式进行建设，势将逼近地方政府财政承受能力的极限。当这一极限被突破时，地方政府可能就会违约。
（五）现有项目结构不合理
目前已经落地的项目，以基础设施建设项目为主，虽然有运营期，实际只是一个融资期，没有实质的运营现金流收入。PPP模式除了是一种政府融资模式创新外，更重要的是基础设施和公共服务供给模式及管理模式的创新。现有的项目结构，无法充分发挥民营企业的公共服务有效供给方面的专业技术和能力优势。从重庆落地的项目来看，一个有趣的现象是，无实质性运营的项目全部由国有企业中标，而有实质性运营的项目全部由混合所有制和非国有企业中标。这充分体现了民营企业和国有企业各自的优势，民营企业的优势是专业的运营管理能力，而国有企业的优势在于强大的资本运营能力。各自的优势决定了在以大型基础设施建设为主的PPP项目结构中，民营企业的投资占比必然很低。
（六）获取项目信息困难
PPP项目的一个特点是，在PPP项目决策阶段（项目识别和项目准备），地方政府就会找投资人进行接触，从而确保项目能够成功招标。在经济增速放缓的背景下，投资实体经济风险有增大趋势，越来越多的资金倾向于与政府合作，获取有限但稳定的收益。可以说，现在PPP项目已经成为典型的卖方市场。政府前期找到哪家企业，并在洽谈中建立投资意向，就基本锁定了投资人。而民营企业在这方面存在明显的劣势。政府出于道德风险的考虑，在前期投资人接触中，直接将民营企业过滤出考虑范围之外。民营企业大都只能在招标阶段介入，即使具备了准入条件，但由于对项目了解不够深入，为规避投资风险，民营企业只能提高报价（收益率），在竞争中的劣势非常明显。
三、促进民营企业参与PPP项目的对策
（一）打破民营企业参与PPP项目的玻璃门
民营企业参与PPP项目的玻璃门主要体现在前期获取项目信息被政府部门排除在外以及参与项目招标时被准入门槛排除在外。
1、创建项目决策阶段公平获取项目信息的机会
（1）针对PPP项目的主要领域，由地市级政府或发改委建立投资人备案库。在PPP项目需要找投资人接洽时，可从备案库中选择，从而规避政府在投资人接洽时道德风险的顾虑。
（2）编制并发布PPP项目三年或五年规划。目前投资人获取PPP项目信息的渠道主要是PPP项目库以及公开发布的招标文件。但根据很多PPP项目库的入库条件，入库项目已完成PPP方案编制，可以说已基本确定意向投资人。因此，民营企业在这两个阶段介入实际已经丧失先机。可根据国家发改委要求，通过编制PPP项目规划的方式，要求地方政府提前做好PPP项目谋划，并向社会公布。
2、设立与项目需求一致的准入门槛
（1）在资金实力、资质等级、项目经验等方面，应设置与项目紧密相关的标准，不能过度提高标准，限制竞争。同时，对于投资人其他商务要求，应尽量简化。
（2）鼓励采用联合体投标方式。
（二）突破民营企业参与PPP项目的天花板
民营企业参与PPP项目的天花板就是融资成本的天花板，如果收益率低于融资成本，就必须用施工利润进行弥补。
1、千方百计降低民营企业融资成本
降低民营企业融资成本的问题，还不仅是民营企业能否融到资金的问题，更重要的是低成本融资的问题。在PPP项目领域，由于项目本身风险较投资实体经济较小，政府可采取更有力度的扶持措施，降低民营企业融资成本。
（1）鼓励民营企业抱团发展，由多个民营企业设立PPP投资基金，提高投资人信用等级，降低融资成本。
（2）依托国有或新组建专门的商业保理公司或再担保公司，由民营企业投资人利用PPP项目的应收账款（PPP项目运营过程中的现金流）向商业保理公司融资，而商业保理公司资金来源于政策性银行贷款。如此构建政策性银行与民营企业的资金桥梁，降低民营企业融资成本。
2、招标评分标准中综合考虑全生命周期成本而不仅以收益率为条件。
仅以收益率为条件，对民营企业是明显的劣势，对项目业主来说也没有实现全生命周期成本最低。因此，在招标评分标准中，应提高全生命周期成本所占分值。
（三）优化PPP项目结构，增大经营性项目比重
从目前重庆已经落地的项目来看，PPP投融资模式更多的被地方政府当成了融资的手段，而利用PPP改善基础设施和公共服务提供效率方面还相当有限。可考虑通过以下措施，优化PPP项目结构：
1、通过PPP项目规划，投资主管部门加大对全域PPP项目的全盘把控，优先推出经营性项目，对经营性项目优先安排PPP相关支持经费。
2、鼓励社会投资人发起PPP项目。可在国家明确向民间投资开放的领域，如教育、养老、医疗、环保等领域，鼓励由社会投资人发起PPP项目，从而调动民间资本参与PPP项目的积极性。由社会投资人发起PPP项目的优势有：一是项目大都有经营现金流等商业模式支撑，改善目前经营性PPP项目偏少的状况；二是避免了项目前期信息不对称的问题；三是资金的逐利性决定了项目的供给能够满足社会某方面的需求，供给是有效率的。
（四）提升地方政府诚信水平
地方政府诚信不仅是PPP项目中民营投资人重点关注的问题，更重要的是，地方政府诚信已经影响到政府公信力以及整个社会信用体系。应高度重视地方政府诚信建设，尤其是对于进入PPP项目库的项目，应加大对地方政府履约的监督和约束，对违约等失信行为，应加大问责力度，在政府领导考评、升迁中加大对履职诚信的考察。
（五）保障地方政府履约能力
1、做好PPP项目财政承受能力评价
随着PPP项目的推进以及对政府债务管控力度的加强，PPP项目的实施必将逼近区县政府财政承受能力极限。可结合地方政府PPP项目规划，充分梳理政府债务和财政收支，提出与地方政府财力相匹配的PPP项目库，从而保障地方政府履约能力。
2、建立统筹机制，对地方政府违约给社会资本带来的损失进行救助
再完备的机制设计，也无法完全规避地方政府的违约风险，须为地方政府违约建立一个最终的保障机制，确保社会投资人利益。例如重庆可考虑建立市级统筹机制，对进入市级PPP项目库的项目，如果区县政府因财力等问题出现违约，可由市级财政全额或按一定比例垫付，该垫付金额从市级财政向区县政府的转移支付中逐年扣除。
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