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PPP导向标·国家发展改革委指导
申燕
在多项政策的支持鼓励下，经过多年的发展和探索，我国铁路事业与民营资本的合作正逐步迈向突破发展的新阶段。不过，目前我国现有的铁路投融资体制，对于引入民营资本也还存在着诸多问题和障碍。由此，建议民营资本可结合自身的资本实力，评估基础建设给予的各项扶持和优惠政策能否满足项目投资的收益要求，适当参与规模较小的城际铁路建设项目。
申燕
“铁路投融资改革”近年来不断出现在各项铁路相关政策当中，而“引导社会资本投资”更是其重要内容之一。在笔者看来，大型项目引入社会资本，意味着整合社会资源，通过市场化运作提升项目和资本的管理效率，激发市场活力。中国铁路每年投资额约8000亿元，这一投资至少持续到2025年，如此规模庞大的资金需求，对融资主体而言不仅仅是对融资渠道和规模的考验，更是对运营模式和管理效率的强化和探索。
意义
民营企业具备更多的创新基因
笔者认为，民营资本的引入，是我国铁路长期建设投资的重要举措。其主要表现在两个方面：
其一，民营资本的加入将增加铁路建设的融资渠道，改变铁路投资一直以来以国家财政拨款、铁路建设基金和银行贷款等间接融资模式作为资金来源的局面。目前我国铁路投资中，铁路建设基金和银行贷款两项融资总额占总融资额的70%以上，是铁路建设资金的主要来源。随着铁路投资增量的不断加大，铁路公司的资产负债率水平快速上升，单一的银行融资模式将阻碍铁路建设的快速发展，多元化融资渠道是铁路事业未来发展的必然趋势，民营资本的重要地位也将得到凸显。
其二，国家在政策上不断放宽民营资本的准入条件，降低了市场经济的交易成本，同时将铁路建设推向市场化的竞争当中。长期以来，铁路运营较少具备市场经济的敏锐性，长期处于垄断地位，因此在市场创新中略显不足，而民营企业具备更多的创新基因，如顺丰、京东、阿里等物流运营企业在激烈的市场竞争中表现了很强的资源聚集整合能力，民营资本进入铁路发展建设，不光提供了资金支持，同时还能将市场化的运营、管理理念加入到铁路建设中，这既有利于民生经济，又有利于基础建设的长远稳定发展。
现状
铁路领域推出8个社会资本投资示范项目
近年来，国家政策不断出台鼓励铁路投融资创新改革。，提出“鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域”，并特别强调“对民间资本不单独设置附加条件”；又如，，按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，完善铁路发展规划，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设；2015～2016年国家又相继出台《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》和《中长期铁路网规划》，将重点放在深化铁路投融资体制改革、创新市场化融资方式、积极鼓励引导社会资本投入、拓宽融资渠道、激发市场活力等方式上……
在多项政策的支持鼓励下，经过多年的发展和探索，我国铁路
事业与民营资本的合作正逐步迈向突破发展的新阶段。具体来看：
——政策引导下区域铁路投融资发展取得突破。
随着铁路投融资创新政策的落实和对民营资本引资力度的加大，近年来部分区域加快贯彻实施的步伐。2016年7月，四川省政府出台的《关于深化铁路投融资体制改革的指导意见》，提出“可依法向社会各类资本减持或转让国家干线铁路地方持股部分”，“鼓励社会资本参与投资铁路客货运输、仓储等服务业务”。该指导意见放开了地方铁路（包括地方控股的合资铁路）客货运输价格及杂项作业收费、铁路专用线共用收费和铁路自备车收费的标准，铁路运价机制将逐步形成。并提出在接下来的阶段，补贴制度和运价机制将根据具体项目进行单独核算，这是铁路投资改革的一大重要突破。
此外，为了鼓励支持民营资本投资，2016年初国家发展改革委下发通知，在铁路领域推出8个社会资本投资示范项目，旨在打通社会资本投资建设铁路“最后一公里”。这8个项目涵盖高速铁路、城际铁路和地方铁路等，涉及浙江、山东、湖北、重庆等7省市。相关部门将对示范项目深入研究，一方面通过实际运营操作了解推进民营资本入资建设过程中面临的问题，另一方面形成可复制、可推广的经验，应用于后续的民营资本投资项目，这将为民营资本与铁路建设的合作奠定坚实的实操基础。
——多渠道解决民营资本的投资回收问题。
铁路建设存在投资大、回收期长、收益率低的特点，对民营资本的逐利特点而言，该类项目很难与目前新兴的生物医药、互联网等项目竞争，因此，给民营资本更多的盈利空间是铁路建设需解决的首要问题。
2013年，福建省出台了《关于改革铁路投融资体制加快铁路建设发展八条措施的通知》，提出对铁路沿线土地进行综合开发利用，对有关税费给予优惠和减免；2014年1月在全国铁路工作会议上，铁路沿线土地资产经营开发被列为2014年铁路改革的重点任务之一。同年8月，，明确指出在新建铁路建设项目时，支持新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建，新建铁路项目中标人同时可取得土地综合开发权。
笔者认为，“以地养路”可激发民营资本的积极性，尤其是在现阶段，铁路开发以铁总为主体、民营资本仅作为财务投资不参与运营的前提下，该种方式可使民营资本更多地关注土地收益，降低对铁路建设及运营方面等直接领域收益的依赖。不过，其只能作为短期促进铁路发展的手段，长期来看，铁路投资、运营、管理的多个环节发展需要民营资本参与其中。
——政企基金模式在铁路投资中得到应用。
近年来，随着地方融资平台的收紧，PPP模式作为政府与民营资本合作的重要方式被寄予厚望。2016年，国家发展改革委推出的8个社会资本投资铁路的示范项目，即为PPP运作模式，而该种模式目前在铁路投资中尚处于探索阶段。
2015年，国家发展改革委建设PPP项目库平台，首批公布了31个铁路与城市轨道交通项目，从目前已取得实质性进展的项目中可以看到，社会资本实质上依然是大型国有企业，民营资本对铁路建设仍处于观望期。而在2016年，我国首支市场化运作的省级铁路产业基金——兴铁产业投资基金成功完成募集，政企基金模式取得了重大的突破，该基金由中国光大集团、中国华信能源有限公司和江西省铁路投资集团共同发起设立，总规模为500亿元。政企基金运作模式在政策鼓励下经过不断探索，未来将成为铁路建设重要的资金来源。
问题
通过“以地养路”的模式，西部地区的资金问题将无法解决
在实践中，目前我国现有的铁路投融资体制，对于引入民营资本还存在着诸多问题和障碍。主要表现在：
首先，投融资主体集中，民营资本财务投资者身份难改变。目前铁路的经营管理体制是总公司、铁路局、站段三级管理模式。其中，中国铁路总公司是主要的责任主体和真正的企业法人，而合资组建的铁路运输公司和已经进入资本市场的上市公司也是由中国铁路总公司绝对控股。作为参与方的民营资本大多作为财务投资者，通过上市公司的市值议价获得投资回报。由于铁路投资金额巨大，中国铁路总公司成立后，存量资产和增量资产规模日益扩大，民营资本的资金规模有限，无法取得控制地位和话语权。受运行体制、政策等多方面的因素影响，民营资本很难实际参与到铁路建设的决策中。目前，，民营资本较少进入，其财务投资者的身份更是难以改变。
其次，投资收益难以满足民营资本的逐利要求。国家统计局7月15日发布的数据显示，2016年1~6月份，民间固定资产投资为15.88万亿元，同比名义增长只有2.8%。由于民营资本对未来经济形势的信息缺乏，加之缺少有效的投资标的、新型融资成本过高，致使民间资本的投资热情降低，只有当大型基础建设投资得到充分的政府补贴和财务收益时，才会考虑投资合作。而目前铁路建设存在投资规模大、周期长、回收慢、收益差等特点，对于逐利的民营资本而言，需要给予税收、担保、贷款等多个方面的支持，满足其基本的投资收益，才能从根本上解决民营资本参与的问题。
最后，“以地养路”在铁路长期建设中存在弊端。当前，为了增加参与铁路建设各方资本的收益，政策提出适当开发铁路沿线的土地价值，施行“以地养路”的规划方式。珠三角城轨则在国内率先探索“以地养路”，试行TOD模式，通过城轨沿线土地部分开发收益弥补城轨建设和运营的资金缺口，2016年初已完成6万亩规划设计，取得较大进展。然而，笔者认为，“以地养路”并未能解决民资入铁的根本问题。一方面，这一举措会使投资者更倾向于在地价高的区域建设铁路，而地价低的后发地区的筹资难度将大幅增加。铁路是基础性设施建设，以全局发展为重要目标，如西部地区的铁路建设是国家大力提倡的，而通过“以地养路”的模式，西部地区的资金问题将无法解决。另一方面，民资在铁路建设中的参与程度并未提升，其灵活创新的优势未能发挥有效的带动作用，铁路建设创新将很难得到贯彻落实。
建言
民营资本可通过设立PPP基金等方式参与铁路运营
综上所述，那么民营资本面对铁路投资机遇如何选择呢？笔者提出一些建议如下：
第一，根据资本实力选择规模较小的城际铁路参与投资。面对铁路建设融资体制中存在的短期内无法解决的困难，民营资本可结合自身的资本实力，评估基础建设给予的各项扶持和优惠政策能否满足项目投资的收益要求，适当参与规模较小的城际铁路建设项目。例如，可参与投资铁路客货运输、仓储等服务业务，项目的投资价值和风险系数相对明晰。
第二，发挥民营资本的灵活创新优势适当参与铁路运营。民营资本可通过持股国家地方铁路、投资运营支线铁路、设立PPP基金等方式参与铁路运营。民营资本通过了解区域的铁路运输情况和未来前景，结合自身规模持股国家地方铁路，投资建设和运营城际铁路、市域（郊）铁路、资源性开发铁路及支线铁路，在铁路运营定价机制改革和政府补贴的前提下，基本可满足民营资本的盈利要求。
第三，在铁路投资细分领域建设中做好技术与人才储备。铁路投资可以按照规划与运营环节进行拆分，例如轨道铺设、电力配置、通讯安装等技术含量高、涉及安全问题的环节，对投资建设方的要求相对较高，由于资质和运营能力的限制，目前参与的民营资本较少，而其他环节的建设鼓励民营资本进入。因此，民营资本可结合自身在运输、仓储服务、沿线配套设施等领域的市场化运营优势，做好技术和人才等多方资源的储备，以便在资本层面支持铁路建设的同时，更好地参与运营设计与规划当中。
（作者系赛迪顾问战略性新兴产业研究中心分析师）
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