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，已在顶层制度设计中予以确定。但实践中的情形较为复杂，、诉讼存在一定交集时，如何正确处理相互之间的关系仍存在较大争议。
对此，，，，。
【案号】
一审：(2015)渝五中法行初字第00406号
二审：(2015)渝高法行终字第00322号
申请再审：(2016)最高法行申451号
【案情】
再审申请人(一审原告、二审上诉A)：范某。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：重庆市人民政府。
2012年12月3日，重庆市推行政务公开领导小组办公室根据范某的政府信息公开申请，作出政府信息公开告知书，依法公开[2003]1320号征地批复文件全文。
范某于2015年3月18日向重庆市政府提起确认渝府地[2003]1320号征地批复违法的申请，重庆市政府于2015年4月15日作出告知书，内容为：“土地征收批准文件自下达后生效，你们所申请确认违法的批准文件目前未经法定程序确认违法”。
2015年4月26日，范某向重庆市政府申请行政复议，请求撤销上述告知书并依法确认征地批复违法。重庆市政府于2015年5月19日再次作出告知书，内容为“你的行政复议申请不属与行政复议受案范围”。范某提起行政诉讼，要求撤销重庆市政府于5月19日作出的告知书，并判令重庆市政府限期履行法定行政复议职责，依法作出行政复议决定。
【审判】
，从范某的诉求看，范某向重庆市政府提出的请求，实质上是范某认为重庆市政府渝府地[2003]1320号批复存在违法的情况，向重庆市政府进行反映，要求重庆市政府予以纠正的问题。
：，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”
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，。，尽管以复议申请的形式向市政府申请复议，。
故重庆市政府于2015年5月19日再次作出告知书的行为，，此类行为不影响相对人的权利义务，不属于行政审判权限范围。依照行政诉讼法第四十九条、，裁定驳回原告的起诉。
范某不服一审裁定，。
，裁定驳回上诉，维持原裁定。
范某不服二审裁定，。
，2012年12月30，范某通过政府信息公开途径，已经知晓重庆市人民政府作出的渝府地[2003]1320号批复的内容。范某于2015年3月18日向重庆市政府提交确认征地批复违法申请书，请求重庆市政府确认1320号批复违法，已超过法定的行政复议期限，。
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重庆市政府收到该请求后，于2015年4月15日作出告知书(以下简称4月告知书)，告知“……土地征收批准文件自下达后生效，你们申请确认违法的批准文件目前未经法定程序确认违法”，并无不当。，对范某的权利义务不产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围。
范某对4月告知书向重庆市人民政府申请行政复议，重庆市政府于2015年5月19日作出告知书(以下简称5月告知书)，告知“……你的行政复议申请不属于行政复议受案范围”，其结论并无不当。
重庆市人民政府仅作出5月告知书，而未作出不予受理行政复议决定，不符合行政复议法第三十一条第二款规定的形式，存在瑕疵，但该瑕疵不影响5月告知书结论的正确性。
范某对5月告知书不服，，。，不符合法律规定。，依法应当判决予以驳回，通过审判监督程序亦难以支持其诉讼请求，为减少诉累和降低诉讼成本，对范某的再审请求不予支持。依照行政诉讼法第一百零一条、民事诉讼法第二百零四条第一款之规定，裁定驳回范某的再审申请。
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本案从一审、二审到申请再审阶段，，但驳回再审裁定并未赞同一、二审裁定的理由，，以及是否属于行政诉讼受案范围。
实践中，因个人诉求而向行政机关提出的申请，一般可以分为三类：
一是要求履行法定职责；
二是申请行政复议；
三是建议、投诉、。
一个申请诉求一般只能归为其中某一类型，不同的类型所适用的法定程序及对应的法律关系亦有所不同，正确归类是依法处理申请诉求的关键所在。
由于申请诉求的表述内容或表现方式不同，抑或被申请的行政机关同时兼具多种法定职能，在申请诉求的性质归类上可能出现相互交叉的现象，单一归类具有一定难度并可能引发争议，本案即是如此。
范某首次申请系在知晓征地批复内容，已超过法定行政复议期限和行政诉讼起诉期限的情形下提出的，被申请人为重庆市政府，申请的事项为对重庆市政府作出的征地批复，申请的诉求为确认征地批复违法。
由于被申请人重庆市政府所拥有的特定职能，即重庆市政府是被申请事项的作出主体，是申请事项的有权处理机关，也是被申请事项的复议机关，使申请诉求在归类上存在三种不同观点：
一是归类为要求履行法定职责的申请。即范某认为征地批复违法并侵害其合法权益，申请重庆市政府履行确认批复违法以保护其合法权益的法定职责。
二是归类为行政复议的申请。即范某认为重庆市政府作出的征地批复违法，可以向重庆市政府申请行政复议，请求复议机关确认该行政行为违法。
。即范某认为重庆市政府关于征收其土地房屋的征地批复违法，向重庆市政府反映情况并要求予以纠正，这也是本案一、。
申请的性质不同，行政机关处理行为的性质也相应不同。针对范某的申请，重庆市政府作出内容为“土地征收批准文件自下达后生效，你们所申请确认违法的批准文件目前未经法定程序确认违法”的告知书，未直接回应是否确认征地批复违法。根据前述申请性质的归类观点，告知书的性质可对应作以下认定：
一是未直接针对申请人要求履行法定职责的申请作出回应，可视为被申请人认为没有相应法定职责而拒绝履行。
二是复议机关认为被申请行为自下达后即已生效，不再作出确认违法的决定，可视为作出复议维持决定。
，作出不予支持的处理意见。
上述对申请及告知书的性质认定观点，虽均能找寻出一定的依据支撑，但在结论上或理由上，本案驳回再审裁定的认定可能更具说服力。主要理由有：
第一，行政机关对自身作出的行政行为，可以依法予以自纠，相对人亦可提出申请要求行政机关履行自纠的法定职责，因而范某的申请在表现形式上属于要求履行法定职责。但范某所申请的行政行为已超过法定复议和起诉期限，其通过要求履行法定职责以重启不作为诉讼的起诉期限，不宜认定其为法定的要求履行法定职责申请，，否则将导致起诉期限制度被架空的风险。
第二，对于已具有执行力的行政行为，是否予以纠正属于行政机关的自由裁量权限范围之内，不宜认定为依法必须履行的法定职责，。一般而言，，。但在特定情形下如本案情形，，无论其表现形式如何，。
第三，行政相对人申请行政复议的，应当符合行政复议法及其实施条例规定的相关要求，如复议申请书应记载的法定事项等。一般而言，相对人所提申请不符合法定要求，难以直观判断是否属于复议申请，不宜以未按照复议程序予以处理为由，否定行政机关所作处理的合法性。但对于可以明确判断出相对人的实质诉求为申请复议，因法律知识的不足等而未能符合复议申请要求的情形，则不宜直接以形式不符而否定其复议申请性质。
根据前述分析，行政机关难以判断相对人所提申请性质的，应当进行释明并由相对人予以明确，若直接根据自身理解作出认定，则与充分保护相对人合法权益的法律精神不相符，且行政机关可能承担更多的诉讼风险。相关主体对申请作出最终的性质判断，需综合考虑申请的表现形式、具体内容、实质诉求等因素。
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一般而言，以申请的形式和内容作为判断的首要因素，若难以作出判断或出现争议的，则辅以申请的实质目的作为判断因素。且申请的实质目的应符合法律规定，否则其性质可能发生转化，。
又如实践中常见的另一情形：相对人向行政机关提出履行纠正下一级行政机关不合法行政行为法定职责的申请。若行政机关对下一级行政机关的行为具有特定的纠正职责且有明确法律规定，所提申请则可能归类于要求履行法定职责或申请行政复议；若行政机关对下一级行政机关仅具有基于行政管理关系的内部监督职责，。
根据前述分析，。因此，，以行政复议的形式向重庆市政府提出申请，。
关于第二次申请的性质认定，本案一、二审裁定与驳回再审申请裁定的意见并不一致，这也代表了两种主要不同观点：
。，，，。，即使采取其他法定救济途径如复议或诉讼，。具体到本案，，尽管采取复议申请的形式，；
二是认定为行政复议的申请。相对人申请行政复议的，无论申请事项是否属于行政复议受案范围，均不能否定其行政复议性质，不能否定复议机关依照相关复议程序作出决定的法定职责。
相比而言，第二种意见更为合理。若按照第一种意见处理，相对人申请不同的事项，复议机关所需承担的法定职责相应不同，所需遵循的法定程序亦有所不同，则严重影响行政复议制度的正常运转。，申请事项属于仲裁相关事项则承担仲裁决定职责，显然有违行政复议制度设计目的。
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笔者认为，处理上述类似情形应把握两个原则：
第一，对于难以判断性质的申请，认定应以申请的实质诉求为主要依据，以申请的表现形式为重要佐证。申请的形式可以明确推定实质诉求的，可以直接予以认定。
第二，不同的诉求表达方式，各自适用对应的法定程序，应当理顺彼此之间的关系，而不能相互交织而影响性质认定。具体到本案，范某的第二次申请属于行政复议申请，但申请的事项对其权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围，重庆市政府作为复议受理机关，对不符合复议法规定的行政复议申请决定不予受理。但仅以告知书的方式作出决定，使其难以判断是否作出不予受理复议决定，不符合行政复议法对不予受理复议决定的形式要求。
至此，本案的相关诉讼关系则可以理顺，即第二次申请属于行政复议申请，第二次告知书属于有瑕疵的不予受理复议决定后。无论复议决定是否存在瑕疵，均属于行政诉讼受案范围，范某对不予受理复议决定不服提起行政诉讼的，。
尽管第二次告知书作为不予受理复议决定存在形式上的瑕疵，但其在实体结论上并无不当，范某对其不服提起诉讼，。另，范某对第一次告知书不服，若直接提起行政诉讼请求撤销告知书的，。
，也不属于行政诉讼受案范围，主要基于行政复议及行政诉讼受案范围的基本要求，即行政行为对起诉人的权利义务具有实际影响，。
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以本案为例，，，但该复议决定对范某依法申请复议的权利义务具有直接影响，不属于行政诉讼受案范围的排除对象。
，，在行政司法实践中尚未形成完全共识。、，明确规定不属于行政诉讼受案范围，已作为当前处理相关案件的主要依据。
但关于该《批复》的存废或修改之争，在实务界和理论界均不同程度地存在，尤其是新行政诉讼法以及立案登记制实施之后，相关争议更为凸显。而且，对《批复》内容的具体含义，不同主体的理解可能并不相同。
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笔者认为，《批复》是否具有合法性以及能否继续适用，、。
：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，，，制定本条例。”
第二条规定：，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”
根据上述规定，、提出建议意见、加强政府与人民群众的联系等，其本身并非直接的法定救济途径。
因此，，，不发生直接改变权利义务关系的法律效果。即使承认其在实践中扮演着一定的权利救济角色，也应属于独立于复议、诉讼等法定救济途径，自成一体的救济方式，仍需要通过其他法定手段来具体实现。
、、，，系上述结论的有力支持。
，：、有权处理行政机关或上一级行政机关。，，并区分情况转送相关有权处理的行政机关。
因此，，并督办有关机关进行办理，；，有关行政机关应当予以登记，并调查核实后进行处理，：
予以支持，并督促有关机关或者单位执行；
不予支持并作出解释；
不予支持。
因此，，、复核等行为，，并不作出具有法定效力的具体处理行为。，系有关机关或者单位的具体执行行为。
根据“有侵害，有救济”原则，。是否存在行政诉讼之外的救济途径，应作为判断是否属于行政诉讼受案范围的重要因素。
，均并行存在两类合法权益：
，。，，也确定了具体的责任追究方式，包括行政机关的内部处理如责令行政机关改正或对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分等，以及追究刑事责任；上述救济方式独立于行政诉讼救济方式，，如不依法受理、。
。，，。
根据前述分析，《批复》规定的两项内容，，，不属于行政诉讼受案范围，均符合行政诉讼的法律精神，可以继续适用。在具体适用《批复》规定的内容时，应注意以下三个方面：。。。对于不具有上述条件的行为，则不能适用《批复》的相关内容。以本案为例，范某起诉的对象是不予受理复议决定行为，其作出的依据为行政复议法的相关规定，对范某的依法复议权益产生直接影响，因而不能适用《批复》裁定驳回起诉。
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，是否属于行政诉讼受案范围，实践中也操作不一。笔者认为，应区分两种情况予以处理：
。，对相关主体的权利义务产生实际影响，应依法接受行政司法审查。执行行为应在客观事实的基础上，依据相关法律规定予以进行。，但不能作为执行行为合法性的有效依据。，。
。由于没有作出直接影响实体权利义务的新行政行为，，则不属于行政诉讼受案范围。但是，，。未依法履行法定职责的，则可以依法提起行政诉讼。，，对于不具有法定职责而未履行的情形，可以判决驳回诉讼请求。
值得注意的是，，因而在实践中易被混为一谈。事实上，二者在性质上截然不同，，，可直接作为执行依据。
对执行情况不服的，；而后者起诉的对象是不履行法定职责，，。对履行情况不服的，可以依据行政诉讼法有关行政不作为的规定进行救济。
来源：行政涉法研究
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