农地入市的核心是让农民获益

从2005年发布《农村土地承包经营权流转管理办法》以来，基本每年都会有新政发布鼓励支持农村土地流转。但是，受《土地管理法》第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的羁绊，被称之为“二次土地革命”的“农村集体建设用地入市”基本处于“有思想无行动”的状态。2015年，农地入市的靴子终于落下。、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。其中，北京市大兴区、重庆市大足区等试点区域的改革方向是“农村集体经营性建设用地入市”。

作为土地改革中的重点，土地改革的步伐正在加速。从十八届在决定“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，到《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(2014)、、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(2016)，均或多或少鼓励支持农地承包经营权流转，而《土地管理法》修改列入2017年度立法计划预备项目，这意味着土地二次改革进入实质层面。立法先行，“谋定而动”，既能减少改革的阻力，也能保障农民的利益。

《土地管理法》修改为土地改革描绘出一张更清晰的土改路线图。从实践看，在授权范围内尝试部分地区“农地入市”是可以的，在政策、法律没有修改之前绝对不可以“普遍化”。从法律上看，农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。十八届《决定》指出，农村集体经营性建设用地合法入市前提是“符合规划和用途管制”。所以，“农地入市”首先要形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。而要做到这一点，就必须加快“农地入市”相关法律法规的修订，以护航“农地入市”。

其次，农地入市不是变着法地吃土地，而是建立城乡统一的建设用地市场。土地也不是最纯粹的商品，而是民生之基。所以，土地入市不是简单的卖地，或者盖房子、搞建设，而是要让农村土地长出更多的粮食。从试点来看，个别地方农地入市不但“走偏”，还存在“吃唐僧肉”等问题。以深圳“农地入市”为例，有媒体质疑：“70%的交易金额将纳入深圳市国土基金……无法抹除地方政府掩藏在创新背后的经营土地色彩……当未来全国各地成千上万的农村集体经营性土地拍卖开始，谁来保证一些地方政府在土地流转中不浑水摸鱼，重复此前不顾农民利益、攫取农民土地利益的行为。”基于此，农地入市应立法先行。

第三，农地入市应兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，核心是要让农民从中获取好处。所以，《土地管理法》修改要积极、审慎、稳妥地处理好政府、农村集体经济组织和农民之间的利益分配关系。比如，立法确立土地利用总体规划的法律地位。再比如，通过立法重构农民与土地、农民与政府的关系，确保农村集体经济组织及农民在“农地入市”中的收益。其中，必须确保农民能分享到“地钱”，而不是政府拿大头、农民拿小头。