推进农村土地金融发展是深化土地制度改革的重要内容。目前农村土地金融发展的条件逐步成熟，但面临政策法律风险、信用风险、抵押品处置风险、农民“失权失地”风险以及衍生的社会稳定风险，需要搞好风险防范和管理，否则可能出现土地金融机构、农户、政府等多方“共损”。应加强农村土地金融法律保障，加快建立城乡统一的土地交易市场，探索成立专门性土地金融机构，完善农业保险、农村社会保障等配套制度。
要素组合配置方式及其利用效率是决定经济增长的关键因素。当前中国“三农”问题的根本出路，在于生产要素的现代化和要素组合配置关系的优化。近年来，随着农村制度改革不断深入，城乡生产要素流动性增强，并呈现从孤立、分散向汇聚、融合转变态势，以土地要素为核心的农村生产要素重组正在更大范围和更深层次展开，已经并将进一步深刻改变城乡产业和空间形态。未来一个时期，农村土地问题将成为牵动城乡和工农产业现代化的关键性问题，土地制度改革不破题，整个国家现代化进程也必将受阻。新形势下深入推进农村土地制度改革，如果没有资本要素参与，大量土地“沉睡资产”将无法激活。发展农村土地金融，不仅是深化土地制度改革的重要内容，也是农村金融深化的重要环节。目前关于农村土地金融存在诸多争议，大部分学者认为农村土地金融具有可行性和积极意义，在集聚资金、分散风险和提高农民财产性收入方面具有重要作用；部分学者则持担忧态度，认为会影响农业生产和农村土地管理，会给农民和农村稳定带来风险；还有部分学者认为发展农村土地金融不具备现实条件。本文重点分析农村土地集体所有制条件下土地金融发展的可行性及相关衍生风险，以期对深入推进农村土地金融发展有所裨益。
中国农村土地金融的发展机理
本文关于农村土地金融概念的定义偏向广义，即认为农村土地金融是以农村土地为融资核心和目标的资金融通和信用活动的总称，有土地信用合作社、土地流转信托、土地抵押贷款、土地证券化等几种主要模式。按照金融经济学的一般理论，土地金融制度的产生至少包含三个基本要件，即土地产权边界清晰、具有市场价值和存在资产转化平台，三者之间相互作用，促进土地产权的金融化，实现土地资源、资产、资本属性“三位一体”。同时，土地金融制度的衍生和金融体系“市场失灵”，离不开政府干预，需要政府积极作为，形成政府与市场良性互动（见图1）。
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图1 土地金融发展的逻辑框架
1、产权边界、契约稳定与农村土地金融
产权是流转和交易的基础，是资源得以合理配置的逻辑起点。产权明晰是一项资产能够资本化的前提，任何资产只有包含完整确定的权利，才能通过流转实现其资产价值和收益。只有产权界定清晰，产权主体才能通过要素市场自主实现出租、有偿转让，或者进行资产重组、抵押、质押取得贷款等，产权交易契约才能保持稳定。长期以来一直存在私有产权和公有产权的优劣之争，目前基本形成共识，即认为只要产权清晰，所有权并不是最重要的。虽然土地金融发源于土地私有制国家，但土地私有并不是发展农村土地金融的必然条件，在土地集体所有的前提下，只要产权是清晰和稳定的，农地金融发展就具备基础。大体而言，明确完整的农地产权应该包括以下几个方面：一是土地产权的主体性。土地产权得到明确而严格的界定, 权利主体能够拥有资产控制权,清楚知晓自己拥有的和他人不能侵犯的产权边界，只有这样产权交易才具有确定性和可预见性。二是土地产权的完整性。只有具备占有、使用、支配、转让和继承等完整的土地产权关系，土地才真正具有资产性质及其产权的可交易性。三是土地产权的可让渡性。产权拥有者可将产权再安排给其他人,即产权的二次和多次流转，构成土地产权的各项权利,以及设定在土地上的其它项权利都能单独地进行交易和转让。
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图片来源于网络
2、交易自由、市场定价与农村土地金融
在马克思看来，当土地具有带来收益的权利能够进入市场流通并进行自由交易的时候，土地权利才能资本化。如果土地收益权利无法自由交易，资产性价值无法兑现，土地资产金融化就难以实现。一般而言，主要取决于两个方面：一是土地资产的可交易性和流动性。资产流动性是指资产的实物形态与价值形态的可转换性，如果资产没有流动性,资产也就没有效益性。可交易性差的资产很难金融化，流动性不足的资产无法准确定价，因此难以作为金融化的基础。二是土地产权交易市场发育程度。土地必须进入市场，通过土地使用权及衍生的他项权力交易，为所有者带来预期收益，土地资产才能转化为土地资本。土地产权交易市场和平台的建设对农村土地金融发展至关重要，如果没有健全的土地产权交易市场，土地资产的各种财产权利就很难自由交易，土地资产的资本化就难以实现或者成本代价过高。
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图片来源于网络
3、土地价值、资本化与农村土地金融
金融的核心是跨时间、跨空间的价值交换，金融交易是价值或者收入在不同时间、不同空间之间进行配置的交易。农村土地金融是一个将土地资产凭其收益转换成资产现期市场交换价值的过程，土地价值对资本化过程至关重要。土地价值与其他商品价值有共同之处，其特殊性在于价值的历史积累性、外部性、增长性和空间差异性。按照英国经济学家皮尔斯的观点，土地价值由实际使用价值、选择价值、存在价值等三部分组成，实际使用价值是土地在使用期限内预期收益经过贴现计算的现值；选择价值是指土地的潜在收益价值，表现为保护土地资源的偏好或支付意愿；存在价值是指保持土地的自然景观和生态系统的功能和效用。在我国农村土地价值体系中，除上述三种价值外，土地还具有社会保障价值，承载着农民就业、养老等功能。土地价值的多样性，事实上为农村土地金融业态的创新提供了条件。目前关于农村土地金融的讨论，更多集中在土地实际使用价值的交换上，随着技术进步和土地稀缺性增强，围绕土地其他价值的金融创新将会越来越多见。
1、农村土地制度改革为土地金融发展奠定产权基础
改革开放以来，我国推行了以所有权和承包经营权“两权分离”为主要内容的农村土地制度改革，土地产权关系得到优化，但并没有根本理顺。土地产权体系划分不清，权能不完整，所有权主体虚置，农户承包经营权经常被调整、极不稳定，导致农村土地流动性不足，土地交易成本过高。为从根本上稳定土地承包关系，党的十七届明确提出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”土地承包关系长久化让农民有了更加稳定的产权，土地经营者有了更加长远的预期，使土地具备了市场交换的产权条件，增强了土地金融产权交易契约的稳定性，促进了农村土地的顺畅流转。截至2015年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，是2007年底的近7倍，流转比例达到33.3%，比2007年底提高28.1个百分点（图2）。同时，政府积极推进农村土地确权颁证，进一步明晰和确认村集体、农民与土地的产权关系，这为土地产权的市场化流转和利益合理分配提供了基础条件。截至2014年底，全国农村集体土地所有权确权登记发证率达到97%，基本实现了全覆盖，宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作加快推进。此外，积极开展土地所有权、承包权、经营权“三权分离”探索，将土地承包经营权进一步分解，明确界定为相对独立的承包权与经营权，为农村土地资源在更大范围内优化配置创造了条件。
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图2 近年来我国农村承包耕地流转面积及占比情况
2、土地价值提升为农村土地金融发展提供了价值依据
长期以来，土地只是作为自然资源而存在，农村土地价值更多地表现为实际经营价值，转让价值不高，难以资本化。随着政府管制的逐步放松和政策支持力度加强，农村土地价值形态更加多元化，为金融要素的进入提供了价值载体，主要表现为两个方面：一方面，政策红利带动耕地经营价值提升。近年来国家密集出台了一系列强农惠农政策，大力推进现代农业发展，农业功能形态和产业链条不断拓展，特别是设施农业、休闲农业等附加值高、投资回报快的产业加快发展，提高了农业综合利润，带动了耕地经营价值和土地需求的增长，利润导向下的土地规模经营比重上升。土地向新型经营主体集中，分散的土地价值得以整合，土地的可交易性增强，抵押价值也得到提高，从而推动了土地信用合作社、土地信托、土地经营权抵押等发展。另一方面，城乡资源交换推动了农村宅基地价值提升。随着城镇化和工业化进程加快推进，城乡土地需求不断增长，农村宅基地价值不断提升。以重庆“地票”为例，通过对农村宅基地的复垦和指标交易，宅基地的价值得到显著提高。据统计，截至2015年底，重庆已累计交易地票17.29万亩、金额345.66亿元，成交均价约20万元/亩；地票质押8354亩、金额12.23亿元。尽管不同部门和学者对农村宅基地使用权价值的测算差异较大，但大多达到几十万亿。宅基地使用权交易价值提升，为抵押融资和市场化利用奠定了基础。
3、产权市场建设为农村土地金融发展创造了交易条件
长期以来，基于土地对农民生产、生活和就业的重要意义，政府对农村土地权利关系交易进行了非常严格的限制，农村产权交易市场发育滞后，农村土地的交易性和流动性不足。近年来，国家对农村土地的管制政策不断松绑，允许土地承包经营权、宅基地使用权等进行抵押试点，使土地经营收益权逐步具备了充当抵押物的确定性、可交易性及价值稳定性等特征,成为一种具有物权属性的财产性权利。同时，一些地区农村产权交易市场加快发展，为农地交易提供了良好的平台。截至2014年底，武汉农村综合产权交易所共组织各类农村产权交易2096宗，交易金额122.82亿元，涉及农村土地面积111.56万亩，实现农村综合产权抵押贷款18.33亿元。此外，农村土地承载压力下降，资产变现能力强化。长期以来，农村土地是大多数农民主要谋生手段和收入来源、农村老年人口的养老保障以及农民工的失业保障，承载着就业、养老等多重压力。为了防范土地权属变动带来的农民失业和生存风险，政府对农村土地流转、土地抵押贷款等存在诸多限制，金融机构在贷款人违约后无法及时有效处置抵押品，农村土地资产的变现能力较差，制约了金融机构开展土地金融的积极性。近年来，随着城乡人口流动性增强，农村社会保障体系不断完善，农村土地承载的社会保障压力逐步弱化，土地的资产变现能力增强，这事实上为农村土地金融发展“减负”，提高了金融机构开展土地金融业务的积极性。
（作者：涂圣伟）
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