值得关注的“苏马荡现象”

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值得关注的“苏马荡现象”

——利川市苏马荡经济社会发展的情况调研

常委会预算工委

（2016年10月）

、常委会预算工委工作安排，、副主任田承忠率财经委、常委会预算工委部分组成人员，于9月18日至20日赴利川市，就苏马荡经济社会发展情况进行专题调研。调研组听取了恩施州、利川市和谋道镇三级党委政府的情况汇报，实地察看了齐岳山风电场、七里沟水库饮用水泵站和部分避暑度假地产项目，全面了解苏马荡省级生态旅游示范区总体规划实施情况。调研组还赴毗邻谋道镇的重庆市石柱县黄水镇考察学习城镇化和旅游产业发展情况，听取该县主要负责人的情况介绍。

田承忠在谋道博云农贸市场

调研组认为，近年来恩施州、利川市两级党委政府充分利用苏马荡得天独厚的气候、生态和区位优势，顺势而为、因势利导，坚守生态底线，明确发展定位，推进产城融合，走出了一条旅游产业扶贫和贫困山区乡村城镇化结合推进的道路。短短8年时间，崛起一座生态新城，形成了独特的“苏马荡现象”。同时，苏马荡在快速推进城镇化过程中也存在体制机制不顺、基础设施建设和管理服务滞后等亟待解决的突出问题，必须引起高度重视。

田承忠在苏马荡调研

一、基本情况

（一）发展概况。苏马荡原是鄂西南边陲的一个小村落，人口仅400余人，国土面积只有20平方公里，曾一度是当地最落后、最贫穷的村落，农民人均年收入不到3000元。苏马荡的发展大致可分为两个阶段，第一阶段是从2008年开始，苏马荡凉爽的气候和优良的生态吸引了大量重庆商人前来投资开发避暑商品房，由此拉开了苏马荡建设开发的序幕，但此时由于缺乏政府的规划和引导，苏马荡开发建设存在混乱和无序状态，处于自由化阶段。第二阶段是从2012年6月开始，面对苏马荡度假地产的巨大市场需求和无序开发严重的突出矛盾，恩施州委政府及利川市高度重视，及时介入苏马荡建设，制定发展规划，禁止小产权房建设，逐步规范开发。根据恩施州发展总体思路和战略，将苏马荡作为全州新型城镇化建设示范点、全域旅游的有力支撑来打造，对苏马荡进行规范化管理，逐步将苏马荡建设从无序化、自由化引导上规范化、规模化、有序化、集约化发展道路。与此同时，污水、垃圾处理等基础设施相继投资建成。

（二）发展现状。目前，苏马荡建成区面积300万平方米，已建成度假小区63个，预售商品房55000套，推动谋道镇从一个规划面积不到5平方公里、常住人口不到2万人的边远乡镇发展成为规划面积达22.64平方公里、常住人口峰值16万人的集镇。近3年，苏马荡累计完成固定资产投资33亿元，实现国有土地出让金3.5亿元，完成税收收入2.5亿元，非税收入3000余万元，提供就业岗位2万余个，带动周边3万村民脱贫致富。2015年底，苏马荡所辖8个村农民年人均纯收入达到2万元、户均存款73.2万元，分别较2011年增长2.6倍、8.8倍。去年，苏马荡从业人员达到3000人，游客达到160万人次，常住游客达到10万人，旅游综合收入3.2亿元。苏马荡从最初的交通闭塞、设施落后的小山村逐步演变为功能完善、环境靓丽的小城镇，水、电、气、路、集贸市场等基础设施完备，无线网络全覆盖，文化活动场所、社会服务等配套功能初步完善，苏马荡已成为与海南三亚相似的“候鸟”型城镇，“季节性迁徙”十分明显。目前景区各项建设管理规范有序，配套设施运转良好。苏马荡成功创建为国家2A级旅游景区和省级生态旅游示范区，谋道镇被纳入湖北省重点镇，荣获“楚天名镇”、“湖北省旅游名镇”、“全省特色乡镇”和“中国魅力传统习俗名镇”等称号，荣登新华网“2014年旅游业中国最美榜”，被住建部确定为“全国重点镇”。

（三）主要做法。优良的生态环境是苏马荡得以快速发展的基础，苏马荡的建设管理是在坚守生态底线的前提下进行的。一是切实加强组织领导。利川市委、市政府先后召开30多次专题会、现场会和推进会，专题研究解决苏马荡开发建设管理中存在的困难和问题，成立了由市委书记任指挥长的苏马荡建设指挥部，实行苏马荡建设管理清单制、督查督办制、目标考核制和责任追究制，及时跟进检查督办重点项目、重点工程和重点工作，保障目标任务顺利完成。二是科学编制发展规划。从2012年6月开始，利川市按照建设省级旅游名镇的标准，完成了以苏马荡为核心的《利川市谋道镇总体规划》，完成了《利川市谋道镇苏马荡片区控制性详细规划》和《苏马荡国家级旅游度假区概念性规划》等专项规划，为苏马荡可持续发展勾勒建设蓝图。三是强力推进基础设施建设。按照“统筹规划、合理布局、优化配套、适度超前”的原则，加大财政资金投入，积极引导民间资本参与建设。近年来利川市采用BT方式累计投入近5亿元建设民族风情街、农贸市场、停车场、垃圾填埋场、污水处理厂、自来水厂、变电站等公用基础设施，各开发企业投入资金约10亿元，建设了景观、公园、小区道路、监控设施、文化活动场所等配套设施。四是扎实推进产城融合。按照恩施州委“产城融合、双轮驱动”的战略部署，将新型城镇化与休闲避暑、养老养生、生态旅游产业相融合，大力发展以旅游业为核心的第三产业，带动零售贸易、交通、电信、金融等产业快速扩张，通过农牧特产加工，延长农业产业链，使苏马荡由原来单纯的第一产业为主迅速改变为“三、二、一”的产业布局，从而推动人口非农化转移，形成了独特的苏马荡城镇化发展模式。五是持之以恒推进社会治理。强化维稳责任，对小区楼盘实行星级管理，健全完善立体化的社会治安防控体系，发案率大大降低。全力治堵保畅，积极应对夏季旅游度假高峰期交通，初步形成“党委主责、部门协同、社会联动、公众参与”的社会治理格局，确保苏马荡民众安全感和满意度不断提升。

二、重要启示

（一）独特的气候环境是苏马荡发展的核心竞争力。苏马荡位于北纬30º，地处长江南岸、武陵山腹地，平均海拔1500余米，年平均气温11.1ºC，盛夏月平均气温22ºC，湿度81%，拥有万余亩次原始森林，森林覆盖率达70%，凉快干爽，被誉为中国“最美小地方”。与重庆、武汉夏季温差达到10ºC左右，其避暑、生态、休闲价值显得尤为突出，再加上交通的便捷、新型城镇化的加速推进、人民生活水平的提高和对美好生活的追求，人们自然会想到重庆和武汉少有的“避暑天堂”、“天然氧吧”——苏马荡。夏季避暑的比较优势形成了苏马荡发展的核心竞争力。苏马荡旅游示范区的建设和发展，，更要绿水青山，宁要绿水青山，不要金山银山，绿水青山就是金山银山。”的重要思想，实现了生态效益和经济效益的双赢。

（二）市场的决定性作用是苏马荡发展的内生动力。市场的敏锐嗅觉决定了苏马荡的兴起，市场机制在苏马荡经济发展过程中充分发挥了有效配置资源的决定性作用，消费需求决定投资、引导投资，所有开发企业的经营活动由市场决定成败，在市场平等竞争中获得生产要素和实现优胜劣汰。市场是经济发展的内生动力，源源不断地吸引外来民间投资，把苏马荡变成了一片投资的热土，一座崛起的避暑小山城。

（三）更好发挥政府作用是苏马荡发展的有效保障。从贫困山村到无序开发，既不能真正脱贫，又破坏了生态环境。面对困境，政府坚持开放创新理念，积极协调解决市场失灵等问题，及时对片区进行科学规划，有效整合资源，投入巨资加快基础设施建设，补充完善城镇化功能，帮助地产商降低制度性交易成本，吸引高质量的市场投资，激活农民土地交易自主权，鼓励农户围绕城镇化和旅游业发展各种经营业态，加速解决建房历史遗留问题，既提高了苏马荡区域人性化管理和精细化服务水平，又增强了当地居民的幸福感、获得感。

三、突出问题

从调研情况看，目前苏马荡经济社会发展中存在一些亟待解决的困难和问题，直接影响谋道镇和苏马荡的可持续发展。

（一）体制机制不顺。在现行乡镇政府主导建设管理的体制机制下，管理体制不顺是当前苏马荡发展亟待解决的最大难题。目前苏马荡在行政体制上隶属利川市谋道镇，经济发展和社会管理等方面工作任务十分繁重，在旅游避暑旺季，常住居民达16至20万人，谋道镇现有行政在编在册人员63人，其中交警仅4人，人力、精力、财力严重不足，超出了镇政府目前的承载能力，“小马拉大车”，根本无法满足苏马荡发展需求，难以实施有效管理和服务。同时，国家法律将行政执法权只赋予到县市一级，乡镇政府不具备执法主体资格，导致苏马荡执法主体缺失，有责无权、权责不清，日常执法必须依靠利川市直相关部门，难以及时有效解决土地违法、林地违法、建设违法、环境污染等方面存在的问题，治安维稳、安全生产、交通疏导、医疗保障、集镇管理等各方面的综合服务和管理难度非常大。

（二）基础设施建设滞后。虽然目前正在加快基础设施建设，但基础配套设施仍然比较滞后，如果没有省州财政支持、项目支撑和政策扶持，将严重影响基础配套设施建设进度。特别是苏马荡环形公路建设、马蜂坳路口改造、养老度假医院、文化娱乐设施建设、污水处理管网建设、老集镇改造等基础配套设施建设急需早日启动。同时，由于污水处理、道路建设、垃圾处理等项目实施程序繁多、项目本级配套资金缺口大等原因，基础配套设施进展缓慢。

（三）管理服务水平不高。随着苏马荡建设加快，城镇化进程提速，配套和服务管理跟不上，尤其在夏季高峰期，交通管理、市场管理、安全管理严重滞后，小区建成后物业管理、卫生管理等不配套。在治安维稳、安全生产、交通疏导、医疗保障、集镇管理等方面的综合服务和管理难度不断加大。建设施工秩序、建筑质量、规划控制、违规建房无法管理到位，导致部分小区的品质、形象、环境、服务与业主购买合同的约定差距较大，业主不满意，潜在矛盾隐患大。到苏马荡度假避暑的大部分是重庆、武汉等外地人，与本地人生活习惯、处事方式等各方面存在差异，受户籍管理、人员身份等方面的限制，对区域环境卫生的管理勉强应付，导致服务质量不高，社会综合管理无法满足业主群体的要求，影响了居民的归属感和幸福感。

四、对策建议

（一）提升苏马荡发展定位。充分发挥苏马荡脱贫致富的示范作用，推广苏马荡产业扶贫的经验和做法，鼓励我省贫困县市，根据自身优势，因地制宜，精准施策，整村推进，促进资源综合开发、合理利用，加快把资源优势转化为产业优势、经济优势，稳定增加农民收入。要充分发挥社会力量和市场作用参与脱贫攻坚，搭建平台，带动、引导农民积极参与，把苏马荡建成全国生态旅游示范区和全省精准脱贫示范区。省政府要把苏马荡建设发展纳入重要议事日程，加大与重庆及周边区域对接的力度，加强交流沟通和经济协作，把苏马荡作为全省承东启西的排头兵、桥头堡，建成湖北对渝的形象窗口，积极对接成渝和武汉两大经济圈，抢抓湖北省、重庆市自贸试验区建设重大机遇，按照新发展理念，把苏马荡打造为我省西部地区重要的避暑度假、休闲养老和健康养生中心。

（二）理顺苏马荡管理体制。借鉴黄梅县“小池模式”设立副县级苏马荡管委会，管委会受利川市人民政府委托，负责管理协调苏马荡区域内重大社会和行政管理事务。或者根据经济社会发展需要，参照恩施州野三关、走马镇，将谋道镇升格为副县级镇，下放部分市级权力，赋予其经济社会和行政事务的相关管理职能，进一步理顺苏马荡管理体制机制，提升苏马荡区域的管理服务能力和水平。

（三）加大基础设施建设支持力度。恩施州是共和国最年轻的自治州，也是我省唯一的少数民族自治州，所属8个县市均属国家重点贫困县，谋道镇是我省重点口子镇。省政府要把加快少数民族和民族地区经济社会发展摆在更加重要、更加突出的战略位置，帮助恩施州全面落实国家西部大开发政策，加快民族地区小城镇建设步伐，对民族地区的重点集镇和边贸口子镇，省直有关部门在项目安排、政策支持等方面给予倾斜。加大对苏马荡建设管理的资金投入和项目倾斜力度，重点推进道路交通、老集镇改造、垃圾处理场、污水处理厂及其管网、通讯网络、金融服务等基础配套设施建设，优先安排同群众生活密切相关的医院、学校、邮政、体育馆、图书馆和文化馆等社会公益事业设施，完善苏马荡的公共服务功能，推进以人为核心的新型城镇化水平。

（四）全面提升综合服务水平。苏马荡的优势在生态，苏马荡未来发展取决于生态。要严守生态底线，从严执行土地利用规划，大力开展小区环境治理工作，确保苏马荡优质空气质量。要根据苏马荡的人居特点，探索适宜本地社区管理的新型模式，实行动态管理，尽快搭建社会治理一体化综合服务平台。要积极面对，勇于担当，本着尊重事实、尊重历史、有利发展、依法依规的原则，妥善解决苏马荡初期快速发展带来的遗留问题和矛盾，切实保护相关各方的合法权益，维护和谐稳定大局。要广泛调动社会各界和各方面力量参与提供公共产品和公共服务的积极性，创新公共服务提供模式，简化优化公共服务流程，形成公共服务的多元化和社会化格局，充分利用竞争机制为群众提供优质高效便捷的公共服务。

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