【PR】基于行政边界优化的社区中心规划 —以重庆市江北区为例
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2023-05-10 14:56:27
社区是我国社会管理的微观组织，承担了基层行政管理、社区服务和民主自治的三大基本职能。社区公共服务设施是社区职能的物质载体，其配置与社区行政边界有着很大关联。作者哈尔滨工业大学深圳研究生院教授、博士生导师宋聚生，哈尔滨工业大学深圳研究生院博士研究生孙艺，哈尔滨工业大学深圳研究生院硕士研究生孙泊洋在《规划师》2016年第8期撰文，文章以重庆市江北区为例，以社区职能为出发点，分析了社区公共服务设施建设的现状问题及成因，进而从社区行政边界优化、社区中心规划两个方面对社区公共服务设施规划进行优化，具体探究了社区的合理规模、行政边界优化原则以及社区中心包含的设施类型、规模、选址和空间组织形式等，希望能为老旧社区公共服务设施更新和新社区公共服务设施规划建设提供一定的参考作用。有学者在研究邻里中心时提出了住区单元规模需采用人口规模与空间尺度的双重标准进行控制，在空间上以人的适宜步行尺度作为主要依据。借鉴该做法，在规划时首先可以获取各地人群对于社区活动最理想、最适宜的步行尺度，进而确定社区理论上的直径和大致的范围；其次根据各地的人口密度反推出当地的社区人口规模；最后通过适当调整社区工作人员的数量，保证社区的正常运转。《重庆市主城区街道和社区综合服务中心布点规划》(2015—2020)提出：居民到街道综合服务中心的理想步行距离约为1000m，步行20分钟可达；到社区综合服务中心的理想步行距离约为 350m，步行10分钟可达。由此可以推测，街道最为理想的服务半径约为1000m，规模约为400hm²；社区最为理想的服务半径约为350m，规模约为 49hm²。通过调研统计可知，江北区人口密度最大的街道，最大人口密度高达 30000人/平方千米以上，平均人口密度为10000人/平方千米左右(图1)。由此可以确定江北区街道人口大致为4万～12万，社区人口为0.5万～1.5万。以人的适宜步行尺度作为社区划分的主要依据，有效保证了居民使用设施的便利性，但由于重庆市山地较多，高差较大，人们的可接受步行距离与其他城市居民的可接受步行距离存在差异，故其他城市在计算社区规模时，应重新进行测度。在调研和充分征求行政管理人员、专家及社区居民的意见后，江北区从便于实施的角度出发，确定了社区行政边界优化的七项原则：①社区行政边界应清晰明确，独立闭合，无交叉、重叠及嵌套；②社区内无自然或人工障碍(如城市主干道)阻隔，交通方便，适于步行及便于交往；③符合街道、社区用地的基本规模(社区综合服务中心服务半径约为 350m，步行10分钟可达，街道综合服务中心服务半径约为1000m，步行20分钟可达)；④保留社区归属感；⑤公共空间相对独立完整；⑥社区、街道不应有飞地的存在；⑦尽量保持现有街道边界。江北区西部区域未建成区居多，需严格按照优化原则进行调整，街道边界变动较大；中部区域由于江北城街道边界调整较多，带动周边街道也进行了相应调整；东部区域已建成区均为老旧街道，故只进行边界微调。江北区的基层管理体制从街居制改为街道—社区制之后，社区行政边界在原有居委会边界的基础上进行了简单的保留或合并，随着城市的扩张和更新，社区自由发展，导致街道下辖社区的行政边界错综复杂，对其的调整也相对繁琐。由于社区行政边界调整属于各街道内部的行政事务，本次规划在与街道、社区管理工作者和社区居民进行充分协商后，按照上述原则，对社区行政边界进行了较大改动。江北区原有10个街道、2个镇，调整之后，共有12个街道、1个镇。其中，新增街道有双溪街道、复盛街道(复盛街道由原来的复盛镇调整而来)，规划进行了街道范围的重新划定；原先存在但边界调整较大的街道有鱼嘴街道、郭家沱街道、江北城街道和五里店街道；基本维持原状并进行小幅度边界调整的街道有铁山坪街道、寸滩街道、华新街街道、观音桥街道、大石坝街道和石马河街道( 图 2，表2)。江北区各个街道所辖社区行政边界的调整以控制社区规模、消除社区内的自然或人工阻隔为主。以五里店街道为例，原街道辖13个社区，各社区人口为0.7万～3.8万不等，占地面积为0.2～0.8km²，经过行政边界调整后，社区变为15个(图3，表3)。“社区服务分类理论表面上解决的是社区服务的事务 ( 业务 ) 分类问题，但实际上主要解决的是社区服务设施建设的理论基础和操作框架问题。” 这表明了社区服务设施分类与社区职能之间存在着紧密联系。在上文提到的社区三大基本职能所对应的公共服务设施的基础上，按照功能属性将设施分为七大类，即基础教育设施、医疗卫生设施、公共文化与体育设施、社会福利设施、服务与管理设施、商业服务业设施和公用设施，包含 22个具体项目(图4)。除行政管理及服务设施、公用设施由政府供给外，社区服务和民主自治对应的相关设施的市场化成分越来越重。不同设施的选址要求不同，有些设施在使用上具有强关联性，有些则关系较弱，因此有必要对设施在空间上的相关性做进一步分析。垃圾收集类设施本身需要与邻近建筑退让隔离、埋地处理，应远离其他服务设施。教育类设施容纳的学生较多，而学生需要安静的学习环境，应与其他设施分开设置。行政管理及服务设施、文化活动设施、体育活动设施、养老服务设施、医疗卫生服务设施和保障性商业金融服务设施联系紧密：养老服务设施与医疗卫生服务设施具有强依赖性，这两类设施在空间上表征为紧密相连；体育活动设施和文化活动设施在使用上具有强交融性，设施空间构成也不可分割；行政管理及服务设施所提供的服务中包括很大一部分与社区老年人、低保及残障人士等相关的服务，故这类设施靠近其他公益设施布局更有利于服务的开展；保障性商业金融服务设施与公益性服务设施具有很大差异，前者的位置相对灵活，但由于使用人群多，与日常生活联系紧密，其最好靠近活动集中区布局，以方便居民使用。由此可见，行政管理及服务设施、医疗卫生服务设施、养老服务设施、体育活动设施、文化活动设施和保障性商业金融服务设施适宜集中布局，以形成社区中心(图5)。规划在对国家和重庆市地方标准进行整理的基础上，对江北区社区中心设置项目规模指标进行选定和校核，包括千人指标和一般规模(表4)。其中，一般规模是按照街道规模(4万～12万人)的中位数(8万人)、社区规模(0.5万～1.5万人)的中位数(1.0万人)进行计算的。指标使用原则是“上增下不减”，保基本兜底线，即社区人口不足平均数的，按一般规模进行配置，社区人口超过平均数的，按照千人指标进行计算。社区中心选址的总原则是便于居民使用，同时步行距离、可达性和现状建设条件均需满足要求。由于社区中心的核心是行政管理及服务设施，社区服务站和街道办事处服务半径的要求决定了社区中心的选址范围，即社区级社区中心最好选址在距离社区行政边界350m、步行10分钟可达的范围内，街道级社区中心最好选址在距离街道边界1000m、步行20分钟可达的范围内。同时，自然条件、交通环境等均需满足建设的基本要求。此外，社区中心的布局应满足“一社一中心”的要求，含街道级社区中心的社区，可将两级社区中心进行合并设置，不另行选址。社区中心的具体空间组织形式没有统一定论，可以是高度集中的综合楼式，也可以是较为分散的集群式，或者是介于两者之间的部分集中、部分独立的空间组织形式。其中，综合楼式是将所有设施集中布置在建筑内部，以节约用地的一种高度集约化的空间组织形式(图6)。该组织形式的建筑体量较大，但整体用地较集约，适合旧城更新区域社区中心的建设。按照综合楼式建设的社区级社区中心、街道级社区中心每一层的具体布置情况如表5所示。集群式是一种为避免相互干扰而将各类设施依据功能及服务方式独立设置，同时为发挥集聚效应，将所有设施临近布置的空间组织形式(图7)。该组织形式用地面积较大，适合新建区域社区中心的建设。
