人居署主任克洛斯博士在中规院的演讲全文：城市规划、法制管理与中国城镇化经验交流

  与会人员合影

　　2016年7月22日下午，、人居署执行主任胡安·克洛斯博士一行4人到访中国城市规划设计研究院，与王凯副院长、张兵总规划师、、城市规划对城镇化发展的重要影响等一系列问题进行了深入的探讨与交流。现将胡安·克洛斯博士的发言内容整理刊出，以飨读者。

作者简介

  胡安•克洛斯 

　　西班牙人，1949年6月29日出生于西班牙巴塞罗那，毕业于巴塞罗那自治大学，获医学学位，此后又在苏格兰爱丁堡大学攻读公共卫生和传染病学专业。在西班牙地方和国家一级政府均有长期任职经历。

　　•1997年至2006年，连续担任两届巴塞罗那市长；

　　•2006年至2008年，任西班牙内阁政府工业、旅游和贸易部长；

　　•2008年至2010年，任西班牙驻土耳其和阿塞拜疆共和国大使；

　　•2010年10月至今，。

　　在担任巴塞罗那市长期间，1999年因成功开展市中心老城区改造而获得英国皇家建筑师学会颁发的金质奖章；2002年，。

，它不是基于每一个具体的国家，而是反映全球化城镇发展和规划的整体报告。我们到各个成员国去交流时，都是关注各国城镇化方面的一些做法，发现很多成员国国家的城镇化发展都是以问题为导向的，也就是说，视角都是出于城镇化的需求，如住房、供水、绿地建设等等，总之，是以需求为驱动、以问题为导向的城镇化策略。

但在中国的情况就不同了，在改革开放的这三十年来，中国的城镇化顶层设计不仅仅是要应对问题，更多的是把城镇化做为发展的工具与战略，这是中国在城镇化发展过程中相对于其他国家所独有的一个重要优势。在中国城镇化发展过程中，其实是把城镇化和工业化两个过程结合起来，做为一个新的驱动力来促进经济增长和创新、创造就业机会。正是因为有了城镇化和工业化共同协同发展的战略，我们才成功地使5亿人口脱贫，同时，让2.6亿人口从农业转向了生产力更高的一些产业，这些成绩的取得都是国家战略的重要体现。

中国在城镇化发展方面取得的巨大成就，在人类发展历史上是令人叹为观止的，我们应该为这些成就感到骄傲，但并不是说中国城镇化发展就没有问题了，任何一种发展都必然伴随着一些问题的出现。其中一个重要方面，就是城镇中还有很多贫困人口缺乏充足的住房供应，这是贫困人口进入城市之后我们需要着手解决的问题。

中国的优势在于有比较成熟的机制来解决这些问题，，虽然是从上至下的颁布与实施，但对于发展过程中的一些校正和纠偏是非常必要的，也起到了很好的实际效果。

未来相信通过这样的政策机制，中国城镇化发展中出现的其他问题也都可以迎刃而解。好的城镇化过程，并不一定能够保障所有的国民都有非常好的生活，但是，好的城镇化过程对于整个社会的健康发展，对于建设一个社会和国家、对于建设国民的幸福生活能够起到基础性的作用，因此，未来我们还要在城镇化方面多做一些努力。

除了以上的评价，这里展示一些数据，，涵盖了全球人口大于10万的城市，总数一共有4000多个，这是2010年的统计数据，这些人口占全球人口的70%。世界上城镇化的人口占45%到46%，图上可以看到，世界上城镇化发展比较成熟的地区，如美国的东海岸，欧洲的中部，、的北部和孟加拉国，的南部沿海，还有中国、日本、菲律宾等一些东南亚的国家，欧洲的南部还有西欧的一些国家，如比利时和德国的西部，再有意大利的北部等也是城镇化发展比较成熟的地区。前段时间，英国有一个脱欧的公投，如果说人们还要对不脱欧找一些理由的话，我们从这张图上可以看到，在人口稠密的地区，西欧是世界上最大的一个城镇化高度发达的单一市场。

从图中可以看出，世界上有的地区的城镇化程度非常低，包括非洲的大部分地区、南美除了巴西局部地区以外的大部分地区，当然，还有俄罗斯的广大地区以及中亚的一些地区。此外，一些国家城镇化发展的区域性差别非常明确，中国就是一个例子，在美国也是，芝加哥以及以东的东海岸地区城镇化率比较高的，从芝加哥向西到加利福尼亚的广大中部地区，城镇化程度是很低的。

从图上我们可以进一步看到，在中国中部、南部沿海以北京、上海、重庆以及南部的一些城市为代表的城市群，每一个点代表的是人口在10万以上的城市。我们从中选取了200个做为样本进行分析，得出来的结论基本能够代表4000多个大城市的近况。我们在这些样本里又抽取了30个城市，这些城市从二十世纪初期，也就是1900年开始，就开始了城镇化的进程。

分析结果中出乎意料的一个重要方面是城市规划的程度在逐渐降低，特别在过去的二十年间这个趋势更加明显，一个主要原因就是现在城镇化发展速度非常快，一些贫穷的国家发展得更快，而政府没有足够的能力来预先做好城市规划。1900年统计全球的城镇化人口有12到13亿人，到现在已经接近40亿了，从这2个数字一方面可以看到城镇化速度发展得非常快，另一方面也告诉我们一些城市里快速扩张的区域没有经过很好的城市规划。这里有一个指标大家可以看到，在规划指引下发展的城市区域目前所占比例已经低于50%了，这是一个非常有问题的指标。

下图中所示的指标称为“城市足迹”，是指城市中有多少面积分配给街道，对于一个现代化发展程度较好的城市，我们认为30%的城市面积用于街道是比较合理的占比。据统计，全球范围内经过规划或未经规划的所有城市的“城市足迹”指标在逐渐降低，其中48%的城市街道占城市面积比低于20%，这样势必造成城市拥堵，而且是严重的交通拥堵。同时，这个指标也说明了我们城市规划的工作质量在逐渐降低。

另外一个指标就是公共空间面积，公共空间不只包括街道，还包括公园、绿地以及其他一些用于公共活动的空间，与之相对应的就是建成空间，公共空间在一个规划合理的城市其占比应达到50%，也即与建成空间刚好达到类似阴阳的平衡。前面讲街道面积在减少，其实其他的一些公共空间的面积也在逐渐减少。将公共空间这个指标做下分解，街道空间占比为35%，其余15%是公园、绿地的一些公用空间。如果说公共空间达不到这个指标，所产生的问题前面已经解释过了；如果说建成面积低于50%的话，也会造成一些问题，比如说城市经济密度或者是说强度达不到发展要求，所以这里面存在一个平衡的问题，我们要把城镇化质量和城市化发展的生产力结合起来，也就是说两者各占50%是最佳比例，哪个都不要太多或是太少。

还有一个指标就是城镇居民的住所离城市主干道的距离，我们以相距650米做为一个衡量的指标，也就是说城市居民距离公共交通工具有多远。这张表显示的是在这30个城市中有多少个街区距离主干道650米范围之内，我们可以看到在过去的这一个世纪中，这个指标是大幅下降的。

另外还有城市土地使用的指标，即随着人口涌入城市，有多少新的土地承载了生活空间的功能——目前我们可以看到，在发展中国家这个指标是50万平方公里，如果我们对未来做个预测，增速不会放缓的话，到2050年这个指标就会超过200万平方公里；如果增速放缓一半，到2050年时会在150万平方公里左右；即使增速减少为零，随着人口的不断涌入，我们城市继续需要的土地仍然会达到100万平方公里这样的水平。

土地供应量在中国也会是一个问题，目前是在建设用地和农业用地二者上面搞平衡以满足发展的要求，在未来的若干年内，中国还会持续面临这个问题，。在荷兰一些发达国家，已经通过立法来严格限制新的土地被转为城镇土地，就是说新的城镇化发展过程必须要利用原有的城镇土地，那唯一的解决方案就是要增加城市的人口密度。荷兰如果要利用新的土地，就必须要通过填海、造路的方式，这是一个复杂且昂贵的过程，因此，荷兰就通过了这样一个严格的立法，严格禁止把原来任何用作农业和其他用途的土地改为城镇土地。

从以下这张图我们可以看到，世界各个城市人均的土地使用量是不尽相同的。2015年，平均数是277平方米/人，一些城市已超过1000平方米，而在另外一些城市只有50多平方米，其实这个指标来源于城市规划和设计，我们通过不同的规划就可以达成不同的指标。

下一个指标反映的是住房的经济承受能力，这张图显示的是租房的实际情况，是说租房的成本占居民收入的百分比，合理的比值是25%，从图中我们可以看到大部分城市的比例都超过了25%。

下一个话题，我们谈一谈城市规划与设计所带来的一些经济效益，关注一下不同的城市规划会创造一个什么样的价值，这其中有两种创造价值的方式，一是通过区位带来的经济优势，还有一种就是通过集群优势或者说是规模经济带来的经济效益。以下六幅图反映的是六个城市不同路网结构，从第二幅图我们可以预计到每一小块土地能够产生的价值都是比较相似的，可能在主干道周围的这些小的地块，价值会稍微高一些，但整体价值可以得出大致相似的判断。第一幅图中的区块内部的经济价值我们就很难判断。第五幅图中主干道网络比较稀疏，每一个地块都比较大，距离交通要道的距离就相对远，它在一平方公里所创造的价值肯定要比第二幅图中的地块要小。第六幅图所示的路网非常稀疏，产生不了什么经济价值，而第三幅图是美国曼哈顿的街道格局，把城市空间所能产生的价值通过挤压空间最大化，当然，可能并不是最舒服的居住形式，但是确实能实现经济的最大化，这也提示我们，城市规划除了文化、社会等等因素还有经济的因素需要考量。

第二方面我们探讨下集群经济所带来的价值，主要指两点，一个是城市的密集性，还有一个是各种功能和用途的混合，中国的城镇化发展可以多学习其他国家的经验以增加城镇化的生产力。集群优势相比区位优势来说，并非是很直观的创造价值的来源，但其实它创造价值的能力要比区位优势大很多，直接带来生产力的快速增长，效果非常显著。

今年10月，。在这次大会上，我们将讨论到这些有趣的议题，并且由此产生新的想法，主要目的就是扭转前面我们所说的不利的演化趋势，同时，，让城市更加可持续、生产力更高，质量也更高，这也是我们第三次人居大会召开的目的。

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注：本文根据报告视频与速记稿整理，未经作者审阅.