将农村产权流转与退出限定在集体经济组织范围内的规定,是将这些产权视为实物福利,其出发点是担心农地农房一旦放开流转,会出现农户流离失所乃至发生社会动荡。在绝大多数人口依赖农地、从事农业为生的社会中,这些担心不无道理。然而,今天中国的城镇化率已经达到56.1%,农业在国民经济中的比重仅9%,大量经济活动发生在城镇地区。如果将农户的福利和保障限定在“一亩三分地”之上,有违经济规律和人口流动趋势。同时,应该看到,当前社会保障制度框架已经初步建立,应敦促各地提高统筹层次,加大对房地流转后的农户的保障力度。
另外,农房农地入市早已发生,并未发生各方所担心的不良社会后果;恰恰相反,放开农房农地入市大大增加了居民收入、拓展了城乡生活生产空间。上世纪八十年代至九十年代初,乡镇企业异军突起乃至发展到国民经济“三分天下有其一”,其基础就是利用了农村集体经济组织提供的相当廉价的建设用地。九十年代初期以来沿海地区经济持续高速增长,人口大量集聚,遍布于各类城市中的城中村为外来人口提供了低廉而简易的住所。以深圳为例,这座改革开放以来发展最快的城市,集体建设用地上盖建的4亿平方米房屋为数百万外来人口提供落脚之所,这为其发展提供了坚实的支撑。
通过限制流转实现的只能是低水平的所谓“福利保障”。较为务实的做法,是将宅基地的福利属性与财产属性分开,让后者通过高效的流转及其所带来的高收益提高生活水平。不能将保障任务叠加在重要的生产生活资料上,这不仅解决不了问题,而且会扭曲后者的流动性及其使用效率。
当然,现实中可能存在有农户因流转宅基地获得一大笔资金后随意挥霍的现象,但要看到,绝大部分农户是理性的。宅基地制度改革不能因噎废食,不能因一小部分人可能存在的资金使用不理性而禁止大部分人提升自身财产性收入。各级政府应该做的,是在收益分配、风险防控等方面不断完善相关制度,提供行之有效的保障。
在实践路径尚不清晰的情况下,通过局部地区实行政策试验进而在全国层面推广,是一种务实而高效的做法。农村产权制度改革客观上存在各方认识不一致,但一些行之有效的改革举措已经试验过多年,值得全面推广。这其中,重庆市在推进统筹城乡综合配套改革过程中探索出的“地票”制度及其所延伸的“四权”退出,值得思考和借鉴。所谓“地票”制度,即通过建立市场化复垦激励机制,引导农户自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地,形成的指标在保障农村自身发展后,节余部分以地票的方式在市场公开交易,获得地票的主体可在全市城乡规划建设范围内使用。
截至2016年12月上旬,重庆已累计交易地票19.62万亩,交易金额达到389.9亿元。在已交易的地票中,70%以上来源于渝东北和渝东南地区,这两个区域在全市发展中承担着生态涵养和生态保护的功能;从地票的使用看,95%以上落在了承担人口、产业集聚功能的中心城区及城市发展新区。可以说,在市场引导下形成的这种土地配置格局,有利于提高资源利用效率,有利于推进区域发展差异化,也有利于生态文明发展战略的落实。