对于十八届《决定》关于土地制度改革的精神，社会有关方面存在着不同的理解和解读，甚至存在完全相佐的意见。在学术研究领域，以及在党和政府内部，人们不管持什么样的意见，都应该受到支持和鼓励。对少数人的意见和反对的意见，更应该特别加以保护。广开言路，可以砥砺相长；禁锢封锁，反而不利于统一认识，最终也是封锁不住。在解放思想的时代潮流中，人们的认识与事物的发展一样日新月异，智者千虑必有一失，愚者百思或有一得。出于以上认知，笔者谈谈对有关土地制度改革一些看法的个人商榷意见，是否符合实际，是否准确，有待读者批评、判断。本篇谈的是关于集体建设用地入市的利益平衡问题。
有人认为，允许集体建设用地进入市场，经济发达地方的农村、农民获得较高的土地增值收益，而土地增值并非源于农民的投入，是由于土地用途改变，由于政府投资引起的。发达地区的农民获得土地增值收益，对于中西部地区广大农民来说，有失公平，应该实行“涨价归公”。我认为，这种看法确有一定道理，但并不全面。
计划经济时代，城市建设主要是由政府投资。但政府的资金来自全国人民的艰苦努力、辛勤积累，其中也包含广大农民的贡献。那时，通过工农业产品交换的价格剪刀差，我国农村、农民承受了比城市居民更大的牺牲，为国家工业化提供大量宝贵积累。因此，不能简单地说城市的发展与农民没有关系。改革开放以后，亿万农民在自己的土地上办乡镇企业，带动了产业和人口的集聚，形成了大量小城镇，促进了许多大中城市的发育成长，恐怕就更不能说城市的发展与农民没有关系了。
至于规划用途改变导致地价上涨的说法，也不十分准确。现实中，规划一发布，地价确实往往应声上涨，但这是对未来投资和产业集聚的预期。如果长期没有资金投入，或形不成产业集聚，地价最终还要跌回去，全国到处存在的鬼城、空城已经印证了这一点。因此，决定地价走势的关键因素是投资和产业集聚。改革开放以后，城市建设资金的来源日益多元化，产业集聚也不都是政府主导。例如，北京市昌平区北七家镇郑各庄村，地处城市规划范围，村民在党支部带领下，从建筑业起家，历经从一般加工业到高科技产业；从休闲娱乐的一般服务业，到教育、文化、医疗高端服务业的产业升级。有了资金积累以后，聘请知名的专业规划设计机构，重新规划村庄的建设并认真实施。经过长期不懈的努力，一个过去荒凉贫困的农村，已经建设成为现代化的小城镇。多年的投入不仅富裕了本村的农民，也提升了周边地区的区位优势。郑各庄还投资数亿元，用于村外道路修建、扩建，以及水电管网的改造等等，承担了不少本来应该由政府承担的责任。类似郑各庄这样的农村，北京还有很多。那么，这些农村自主发展引致周边的土地涨价，是否也要统统归公（政府）呢？
当年孙中山提出土地涨价归公口号，主要针对他所处半封建、半殖民地社会中，大土地所有者的寄生性。他们凭借对土地的垄断，既剥夺广大农民群众，又剥夺新兴的民族资产阶级。孙中山的口号，是资产阶级民主主义革命的纲领，当时有广泛的群众基础，深得人心。新中国成立以后，相继完成了民主主义革命的主要任务，，形成了土地全民所有和土地集体所有两种土地公有制。在封建大土地所有者早已不复存在的今天，、农民的土地，恐怕并不恰当。第一，，共和国所有土地的涨价，都有他们直接或间接的贡献。第二，农村集体所有的土地也姓“公”，归公也应该有他们的一份。考虑到长期以来他们为国家的发展，做出了比城里人还大的牺牲，甚至应该多归他们一点才对。
总之，认为集体和农民不应该分享土地增值收益的观点，是经不起推敲，站不住脚的。
当然，土地增值收益分配应当兼顾各方利益。特别值得值得重视的一个问题，是发达地区与不发达地区的利益不平衡。但解决这个问题的出路，不是像有些人主张的那样，限制、禁止农村的土地进入市场，而是进一步搞活这个市场并逐步加以规范，在把经济规模越做越大的同时，加大收入再分配的力度。
当前首先要做的事情，是承认这个已经客观存在的市场，让它由非法变为合法。仅此一点，就可能增加国家的税源。对于法律不认可的经济活动，按道理政府是不能征税的，但我国情况特殊，土地管理认为非法的，工商税务那里却可能登记征税了。因此，放开伊始，增加的纳税单位可能有限。但随着市场活跃，工商税的税源和税额一定会逐步增加。
此外，允许集体建设用地进入市场，农民就增加了财产性收入，适时、适当收取不动产（财产）税，合情合理。当然，用所得税的形式也可以，但所得税是一次性的，对之后的增值无能为力。财产税年年征，可以集小税额为大税源，成为稳定的地方财政收入，还有利于充分发掘存量土地的利用潜力。其缺点是征税成本高，但充分利用互联网技术，应可以得到克服。
现在社会上讨论比较多的房地产税，似乎主要着眼于城市住房。我认为这个税种叫不动产税或地产税比较恰当，其征税对象，应该涵盖城乡所有法人与自然人拥有的不动产（房屋、土地等），但对城乡居民自住的普通住宅，应该免征。
除了增加税收，提高政府对不发达地区的转移支付力度，还应该考虑采用市场的办法，缩小地区之间的差距。美国的土地开发权转移、交易制度，以及国际上正在兴起的碳排放权交易制度等，对于解决开发地区和限制开发地区的利益平衡问题，发挥了重要作用。我们可以借鉴这些经验，探索适合中国特点的土地发展权补偿办法，开展地区与地区之间的发展权交易。例如，建设用地指标增减挂钩及重庆的地票交易等，本质上就是土地开发权的交易，但由于还受土地计划指标管理的束缚，实际操作执行中难免扭曲变形。将来，空间用途管制制度改革到位了，建设用地指标管理就会退出历史，但土地开发权交易会以新的形式继续发展。
作者：中国土地学会副理事长
来源：财新周刊
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